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1 novembre 2005 2 01 /11 /novembre /2005 00:00
LES RÉFORMES DES SYSTÈMES DE RETRAITE EN EUROPE - Belgique versus France (2001) (Extraits)
Odile Chagny, Gaël Dupont, Henri Sterdyniak et Paola Veroni
Département analyse et prévision de l’OFCE
 
 
Belgique : la dégradation de la répartition
 
Le système de retraite belge est dominé par le régime public par répartition (divisé entre régimes du secteur public, du secteur privé et des indépendants). Les pensions facultatives (fonds de pensions professionnels et contrats individuels) représentent 15 % des pensions.
Démographiquement la Belgique est dans une situation moyenne.
Elle a actuellement un ratio démographique proche de la moyenne européenne. La dégradation devrait être un peu moins accentuée que la moyenne. Le taux d’activité y est relativement bas (la Belgique a la troisième plus mauvaise performance), en particulier parmi les 55-60 ans et les 60-65 ans (seule l’Autriche fait pire). Globalement, le système est peu généreux. La Belgique est 12e en Europe selon l’indicateur de générosité (tableau 2). Selon le gouvernement, la part des retraites publiques dans le PIB devrait passer de 9,3 % en 2000 à 13 % en 2040 (de 11,8 % en 1998 à 16,4 % en 2040 selon nos calculs pour la part des retraites).
 
Le système actuel
Le système contributif n’est pas particulièrement généreux puisqu’il assure un taux de remplacement de 60 % à un salarié (et de 75 % pour un ménage n’ayant qu’un revenu), ceci sous un salaire plafonné. Il existe un minimum vieillesse, sous conditions de ressources, qui est de 520 euros par mois pour un isolé, de 690 euros pour un ménage. Le système a connu une petite réforme en 1997. Celle-ci a principalement aligné la situation des femmes sur celles des hommes. Auparavant, l’âge légal de la retraite était de 65 ans pour les hommes, de 60 ans pour les femmes. Chaque année comptait pour une fraction de carrière de 1/45e pour les hommes, de 1/40e pour les femmes.
 
Dans le secteur privé, l’âge d’octroi d’une pension est de 65 ans pour les hommes, de 62 ans pour les femmes (65 ans à partir de 2009). Toutefois, il est possible de prendre une retraite anticipée à 60 ans (contre 55 ans dans les années 1990) après 28 années de carrière en 2001 (qui seront portées à 35 années en 2005). Mais la retraite est proportionnellement plus faible si les 45 années de cotisations n’ont pas été atteintes.
 
Le taux de remplacement brut est en principe de 75 % dans le public, de 60 % dans le privé porté à 75 % dans le cas d’un ménage à une seule source de revenu (en net, ces chiffres sont de 66 et 82 %).Ces taux sont acquis au bout de 45 ans de carrière. Chaque année donne droit à 1/45e du taux de remplacement. La revalorisation des
droits acquis au titre des années antérieures se fait en principe selon l’indice de hausse des salaires. Mais la revalorisation est souvent limitée aux prix, ou même nulle. Le plafond des salaires pris en compte est relativement bas : 2 900 euros par mois. De plus il n’est pas parfaitement indexé, ce qui tend à réduire progressivement les retraites. Sauf exception les pensions déjà liquidées ne sont revalorisées que sur les prix. Il existe un minimum de pension garanti (690 euros pour un isolé, 870 euros pour un ménage), mais celui-ci est proportionnel à la durée de la carrière.
 
Les taux de cotisations sont de 16,36 % (soit 7,5 % à la charge de l’employé et 8,86 % à la charge de l’employeur) sur la totalité du salaire.
Il existe des réductions des taux de cotisation pour les bas salaires. Le système est donc assez nettement redistributif.
 
Dans le secteur public, la pension est calculée par N * TR / 60 où N est la durée de la carrière plafonnée à 45 ans ; TR est le traitement de référence (la moyenne des 5 derniers salaires). Les pensions sont indexées sur les rémunérations. Selon de Callatay et Turtelboom (1997), le taux de remplacement net moyen serait actuellement de l’ordre de 58 % dans le public, de 36 % dans le privé. Il devrait baisser à 26 % dans le privé en 2040 et monter à 61,5 % dans le public.
 
Les débats en cours
Les syndicats souhaitent dégager d’autres ressources pour financer les retraites (taxe sur l’énergie, sur les revenus du capital, sur le capital des entreprises). Des projets de capitalisation collective temporaire ont aussi été évoqués sous le nom de réserve démographique. Les gouvernements souhaitent aligner le régime du public sur celui du privé, sans oser le faire. La Belgique est un exemple de système par répartition en voie de dégradation. Le taux de remplacement est faible ; sa pérennité n’est guère assurée. Ceci explique sans doute la persistance d’un fort aux d’épargne. En sens inverse, les préretraites sont faciles et fréquentes. Il serait souhaitable que les ressources induites par la hausse des taux d’activité des 55-65 ans et la baisse du chômage soient utilisées pour améliorer le niveau de vie des retraités.
 
Références bibliographiques
DE CALLATAY E. et B. TURTELBOOM, 1997 : « Pension Reform in Belgium »,
Cahiers Economiques de Bruxelles, n° 156, 4e trimestre.
FELTESSE P., 1997 : « Belgique : une réforme inachevée, les inquiétudes
demeurent », Chronique Internationale de l’IRES, n° 48, septembre.
OFFICE NATIONAL DES PENSIONS, 1999 : Les pensions.
 
Pages 135-136
 
France : en attendant la réforme
 
 
Les 18 derniers mois ont été marqués par le discours du Premier ministre en mars 2000 et la difficile négociation entre les partenaires sociaux sur les retraites complémentaires 14. Dans les deux cas, les mesures prises ont été de faible ampleur. L’évolution des retraites n’a pas été clarifiée. Le gouvernement ne s’est pas lancé dans la mise en place de fonds de pensions, mais il a étendu les avantages de l’épargne salariale, que, face aux incertitudes actuelles, certains salariés pourraient utiliser pour compléter leur retraite.
 
Trois mesures
Le 21 mars 2000, le Premier ministre avait annoncé trois mesures :
1) Après négociations, la durée de cotisation des fonctionnaires pourrait être allongée à 40 ans, au lieu 37,5 ans aujourd’hui, ce qui l’alignerait sur celle du secteur privé. En contrepartie la pénibilité de certaines fonctions serait prise en compte, une partie des primes serait intégrée dans le calcul des retraites, les fonctionnaires n’ayant pas cotisé assez longtemps pourraient racheter des annuités.
2) Le fonds de réserve créé par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999 monterait en charge pour atteindre un actif de 1 000 milliards de francs (150 milliards d’euros) en 2020.
3) Un Conseil d’orientation des retraites constitué de représentants des partenaires sociaux, de parlementaires et de personnalités qualifiées, a pour mission de faire des propositions pour garantir la cohésion du système de retraites.
 
Le Premier ministre ne souhaite pas modifier l’organisation du système et remettre en cause sa fragmentation en un grand nombre de régimes, « produits de l’histoire sociale de notre pays et expression des identités respectives des différentes professions ». Il rejette la création de fonds de pensions. La proposition du rapport Charpin d’une augmentation progressive de la durée de cotisation jusqu’à 42,5 ans dans le privé et dans la fonction publique n’a pas été retenue.
 
Les retraites de la fonction publique
Quatorze mois après, aucune décision n’a été prise en ce qui concerne la fonction publique. La CGT, FO et la FSU se sont opposés à l’allongement de la durée de cotisation. L’intégration des primes dans l’assiette des retraites peut paraître logique. Cependant, la part des primes étant d’autant plus forte que le salaire est élevé, le système actuel permet d’assurer un taux de remplacement plus faible pour les hauts salaires, comme dans le secteur privé. Le taux de remplacement du dernier salaire, prime comprise, est proche de celui des salariés du privé, malgré des modes de calcul différents. La réforme ne peut consister à simplement ajouter les primes dans l’assiette (ce qui donnerait des taux de remplacement excessifs aux plus hauts salaires), c’est toute la logique du calcul qu’il faudrait revoir en définissant des taux de remplacement par tranche de salaire (par exemple 75 % jusqu’à 2 300 euros ; 50 % au-dessus).
 
Les fonctionnaires ont deux « avantages » : leurs pensions suivent le traitement brut de la fonction publique alors que dans le privé, les pensions sont indexées sur les prix (plus d’éventuelles mesures discrétionnaires).
Mais le gouvernement contrôle la hausse des pensions en limitant la hausse du point de la fonction publique et en privilégiant d’autres modalités de revalorisation des salaires (mesures statutaires et individualisées) de sorte que l’avantage est fictif : de janvier 1994 à mars 2001, la hausse des retraites de la fonction publique a été de 10 % contre 11,9 % pour les retraites du Régime général, 6,4 % pour l’Arrco, 2,4 % pour l’Agirc et 8,7 % pour l’inflation. Ils perçoivent leur retraite plus longtemps (âge de liquidation plus précoce et espérance de vie plus longue) alors que leur période d’activité est plus courte (Colin et alii, 1999). L’alignement de la durée de cotisation des fonctionnaires sur celle du secteur privé est donc justifié.
 
Le fonds de réserve
Le fonds de réserve, alimenté depuis 1999, a été officiellement créé le 10 mai 200l. Il est géré administrativement par la CDC. La gestion financière sera confiée à des sociétés financières choisies sur appel d’offre. L’objectif fixé par le gouvernement est que l’actif du fonds atteigne 150 milliards d’euros (valeur 2000) en 2020 (soit 7,3 % du PIB ou 6 mois de prestations retraites de 2020). Ce fonds serait alimenté par des excédents de la CNAV (15 milliards d’euros), des excédents du FSV, provenant donc de la CSG ou de la CSSS (61 milliards d’euros), une partie du prélèvement de 2 % sur les produits du patrimoine (23 milliards d’euros), divers versements des caisses d’épargne et de la CDC (3 milliards d’euros), et des revenus financiers (50 milliards d’euros, sous l’hypothèse d’un rendement de 4 % par an). A partir de 2020, le fonds commencerait à être utilisé, jusqu’à son épuisement. Toutefois, aucun programme chiffrant l’utilisation de ce fonds et son impact sur l’évolution des cotisations n’a été présenté.
 
En 2000, l’affectation d’une partie des ressources du FSV au financement de diverses mesures (35 heures, allocation dépendance, remboursement de la dette de l’État envers l’Arrco et l’Agirc) a fortement réduit sa capacité à abonder le fonds de réserve. Fin 2000, l’actif du fonds était de 3,2 milliards d’euros ; la loi de financement pour 2001 prévoyait qu’il atteindrait 8,4 milliards d’euros fin 2001, l’objectif a été ramené à 7,2 milliards d’euros en juin 2001. Le fonds devrait recevoir 2,8 milliards d’euros provenant des ventes de licences UMTS (2,1 milliards d’euros étant affectés au remboursement de la dette de l’État). Deux licences seulement ayant été attribuées, la recette totale de la vente ne devrait être que de 2,5 milliards d’euros en 2001, 1,4 milliards d’euros allant au fonds de réserve.
De toute façon, l’actif sera insuffisant pour réduire sensiblement et durablement le taux de cotisation du régime par répartition : même si la rentabilité des placements est supérieure de 4 points au taux de croissance, un fonds de 7 % du PIB ne fournit des recettes nettes que de 0,3 point de PIB, soit de 0,6 point de cotisations alors que la hausse nécessaire des taux de cotisations devrait être de 6 points de 2005 à 2035. Pour obtenir un effet sensible, il faudrait augmenter nettement les taux de cotisations dès aujourd’hui pour accumuler un actif beaucoup plus important. La CNAV devrait être légèrement excédentaire jusqu’à 2010. Cela va permettre d’accumuler quelques réserves sans augmenter les cotisations. L’avantage est que cette accumulation empêchera les gestionnaires du système d’utiliser les excédents à accroître les dépenses ou à réduire les cotisations. Mais pour l’essentiel, le fonds de réserves sera nourri de ressources autres que des cotisations sociales. Affecter ces ressources au fonds aura un effet macroéconomique sensiblement identique à leur affectation au remboursement de la dette publique. Toutefois, les placements ne se feront pas exclusivement en titres de dette publique. Le fonds ne sera donc pas totalement fictif. Il permettra alimenter la Bourse de Paris par des placements de grande ampleur financés par le non-remboursement de la dette publique. La constitution d’un fonds de réserve a une certaine utilité politique : l’existence de réserves peut accroître la confiance dans la pérennité du système. Mais si tel est l’objectif, la question se pose s’il faudra utiliser le fonds lorsqu’il sera constitué, ou s’il faudra le conserver.
 
Accroître les taux de cotisation dès aujourd’hui serait-il souhaitable ?
Ceux-ci sont déjà très élevés en France. Depuis une dizaine d’années, la stratégie suivie a plutôt été de les stabiliser, voire de les réduire en ce qui concerne les bas salaires. Dans les années à venir, il serait souhaitable de basculer progressivement les recettes de cotisations sociales vers l’assurance vieillesse, et d’élargir l’assiette du financement des assurance maladie et familiales, voire de les fiscaliser.
 
L’ accord dans les régimes complémentaires
Les négociations dans les régimes de retraites complémentaires ont été difficiles, le Medef campant sur des positions dures : l’allongement à 45 ans de la durée de cotisation et le refus de toute hausse de cotisations. L’accord du 10 février a été signé par le Medef et deux syndicats seulement, la CFDT et la CFTC.
 
Les signataires demandent au législateur de réformer le régime de base de façon à stabiliser le taux de remplacement et le taux de cotisation pour les 10 années à venir. Ils demandent de « privilégier la variable de la durée de cotisation pour l’accès à la retraite à taux plein » et par ailleurs de favoriser la liberté de choix pour le départ à la retraite après 60 ans et de permettre des départs avant 60 ans pour les salariés ayant effectué des travaux pénibles. Le point délicat est qu’ils n’indiquent pas comment le système peut rester équilibré : la seule voie ouverte est celle de l’allongement de la durée de cotisations requise, mais que faire si le plein emploi n’est pas rétabli ou si les entreprises refusent de conserver les travailleurs de plus de 60 ans ?
L’ASF qui finançait la retraite avant 65 ans, prenait fin en décembre 2000 ; elle a été remplacée le 1er avril 2001 par l’Association pour la Gestion du Fonds de Financement de l’Arrco et de l’Agirc. Les taux de cotisations sont très légèrement augmentés, passant de 1,96 % à 2 % sous le plafond de la Sécurité sociale et de 2,18 à 2,2 % de 1 à 4 plafonds. La non perception des cotisations au premier trimestre 2001 a coûté 1,7 milliard d’euros aux régimes complémentaires. L’accord comporte la stabilité des paramètres clés (taux de cotisation, rendements des régimes et modalités de départ) d’ici fin 2002. Les pensions et les salaires de références sont de nouveau indexés
 
sur les prix, ce qui entraîne la fin de la dégradation des rendements des régimes (alors que le rapport Charpin intégrait une dégradation continuelle de ceux-ci). Mais la clarification de l’évolution des régimes n’a pas été effectuée. L’accord prend fin en décembre 2002 ; de nouvelles négociations seront nécessaires (qui s’ouvriront, dit l’accord, une fois effectué la réforme du Régime général).
 
La superposition des régimes rend difficile les décisions. Comment modifier l’âge de départ à la retraite des régimes complémentaires si le gouvernement refuse une telle évolution pour ce qui concerne le Régime général ? Comment fixer les cotisations et les prestations des régimes complémentaires sans savoir ce qu’elles seront dans le Régime général ? La création d’un régime unique de retraite par répartition pour les salariés du privé reste souhaitable. Se pose surtout une question de légitimité. Qui doit décider de l’avenir des retraites en France : le Parlement, les syndicats de salariés, les partenaires sociaux (c’est-à-dire le Medef et un syndicat minoritaire ?).
 
Un bilan
La France a actuellement un ratio démographique proche de la moyenne de l’UE. Ce ratio commencera à se dégrader en 2006, mais la France ayant conservé un niveau relativement satisfaisant de fécondité, la dégradation sera nettement plus faible que pour la moyenne de l’UE après 2025. Par contre, la France a actuellement un taux d’emploi très bas, qui s’explique par le niveau du chômage et la faiblesse des taux d’activité des 15-24 ans et des 60-65 ans. La générosité du système se situe dans la moyenne européenne. Selon nous, à ratio pensions/salaires inchangés, la part des retraites dans le PIB devrait passer de 13,4 % en 1998 à 17,8 %. Le gouvernement prévoit lui une hausse de 12,1 en 2000 à 15,8 % en 2040.
 
Le niveau de vie des retraités a légèrement diminué de 1994 à 1999. Le pouvoir d’achat des pensions du Régime général et de la fonction publique a faiblement augmenté (respectivement de 1,1 % et de 0,6 %) tandis qu’il a baissé dans les régimes Arrco et Agirc (respectivement de 0,7 et de 3,7 %). En outre, les taux de cotisations sur les retraites ont augmenté. Au total, un retraité du privé a vu son niveau de vie baisser de 2,5 % s’il n’est pas cadre et de 3,8 % s’il est cadre. Un fonctionnaire retraité a vu son pouvoir d’achat diminuer de 1,1 % (Assous et
Mesnard, 2000).
La réforme de 1993 du Régime général et les accords concernant les régimes complémentaires au milieu des années 1990 auront des effets à long terme sur le niveau des retraites Si on suppose le maintien des taux de rendement des régimes complémentaires à leur niveau actuel, les mesures prises dans les années 1990 induisent à terme une détérioration sensible du taux de remplacement net. De 1990 à 2040, celui-ci baisserait de 23 % pour l’ouvrier, de 21 % pour l’employé et de 17 % pour le cadre.
 
Ces évaluations ne prennent pas en compte le risque qu’à l’avenir, de plus en plus de salariés prendront leur retraite sans avoir le nombre d’annuités suffisant. Il subiront alors des abattements importants sur leurs pensions. L’allongement de 37,5 à 40 ans de la durée de cotisations pour bénéficier d’une retraite à taux plein n’a pas encore eu tous ses effets car la grande majorité des salariés prenant leur retraite aujourd’hui a commencé à travailler avant 20 ans. Le recul de l’âge moyen de fin d’études (19,4 ans pour les générations nées entre 1963 et 1967 contre 15,8 ans pour celles nées entre 1933 et 1937) et les profils de carrière plus heurtés que par le passé vont entraîner une augmentation de la proportion des salariés n’ayant pas cotisé 40 annuités à l’âge de 60 ans. Alors que 85 % des hommes nés entre 1933 et 1937 avaient validé 40 ans de cotisations quand ils ont eu 60 ans, seuls 62 % des 31-35 ans peuvent espérer avoir le nombre suffisant d’annuités à 60 ans, à supposer qu’ils n’aient pas d’interruption pendant leur carrière (Lagarenne et alii, 1999). Les femmes ont un taux d’activité plus faible : seules 43 % des femmes nées entre 1993 en 1937 auraient pu partir à 60 ans avec une retraite à taux plein si la durée de cotisation requise avait été de 40 ans. L’âge moyen de départ effectif en retraite devrait donc augmenter lentement si le marché du travail le permet. Sinon, l’allongement de la durée de cotisations se traduira par une forte baisse des taux de remplacement.
 
Fonds de pension et épargne salariale
Il n’existe pas officiellement de fonds de pensions en France.
Toutefois, deux types de dispositifs existent. Les dispositifs tels la Prefon ou le Cref pour les fonctionnaires, la loi Madelin pour les indépendants permettent d’effectuer des versements déductibles de l’impôt sur le revenu (mais non des cotisations sociales) à condition de les investir dans des fonds en sortie en rente viagère. L’avantage fiscal étant faible et la sortie en rente viagère obligatoire, ces fonds ont peu de succès. Les fonds créés par les entreprises suivant l’article 83 du code des impôts ou les PPESV (Plans Patrimoniaux d’Épargne Salariale Volontaire) permettent des versements des entreprises, exonérés de l’impôt sur le revenu, mais aussi de cotisations employeurs et employés. Cet avantage est excessif et fausse la concurrence avec d’autres placements et avec la retraite par répartition.
 
Conclusion
Dans la situation actuelle, l’avenir du système manque de pilotage et de visibilité. Il serait souhaitable que les responsables du système (en tout cas, le gouvernement et les syndicats de salariés, si le Medef persiste dans une attitude de blocage) s’engagent à garantir un certain niveau de taux de remplacement (du moins en dessous d’un certain plafond de salaire), conviennent que cette garantie suppose une certaine hausse des taux de cotisations (et sans doute un certain recul de l’âge de départ à la retraite quand la France sera proche du plein emploi), étendent le système des lois Madelin et de la Préfon aux salariés du privé qui souhaitent compléter librement leur retraite.
 
Références bibliographiques
ASSOUS L. et O. MESNARD, 2000 : « Les retraites en 1999 », DREES Études
et résultats n° 88, octobre 2000.
CHARPIN J. M. 1999 : L’avenir de nos retraites, rapports au Premier
ministre, La Documentation française.
COLIN C., F. LEGROS ET R. MAHIEU, 1999 : « Le rendement des régimes
de retraites : une comparaison entre Fonction publique d’État et
secteur privé », Économie et statistique, n° 328, 1999-8.
DUPONT G. et H. STERDYNIAK, 2000 : Quel avenir pour nos retraites ?,
Collections Repères, La Découverte.
LAGARENNE C., C. MARTINEZ et G.TALON, 1999 : « Parcours professionnels
et retraite : à quel âge partiront les actifs aujourd’hui ? », France,
 
 
14. Le système français est décrit en détail par G. Dupont et H. Sterdyniak (2000).
 
Pour en savoir plus et des comparaisons avec d’autres pays… : http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/3-78.pdf
http://www.observatoire-retraites.org/ (Cliquez sur "Systèmes de retraites")

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